作者简介
曲升，教授，史学博士，主要从事海洋史和美国外交史研究。
摘要
在对“航行自由计划”正当性进行论证的美国政学界,以美国海军战争学院为“大本营” 的一批海军“策士”堪称中坚力量.他们在充分肯定“航行自由行动”挑战“过度海洋主张”效果的基 础上,从自由国际主义和现实主义两条路径论证“航行自由计划”的合法性和必要性,造成了“航行 自由计划”有效而正当的压倒性舆论,并在推动特朗普政府南海“航行自由行动”升级转型、服务于 美国与中国进行战略竞争方面,发挥了“智囊”作用.出于狭隘的国家利益和部门利益动机,他们的 论证和划策以美国为中心,忽视他国观点和利益,难称客观中立.他们诉诸«联合国海洋法公约», “入乎其内”却不能“出乎其外”,有意无意地忽视了进一步限制航行自由、特别是限制海洋军事活动 的国际海洋法发展大趋势,其策论不无把美国带向与这一潮流背道而驰的可能性。
关键词:海军“策士“航行自由计划” 正当性 南海 中美战略竞争
正文
1988年,美国国务院公共事务局发布了一份文件，对“航行自由计划”进行推介,重点涉及了该计划的目的、性质等关键信息。关于该计划的目的,文件表述为:结合运用外交行动和权利宣示军事行动手段,劝阻与国际法不合的海洋主张,展示美国保护航行自由的决心。关于该计划的性质，文件表述为：对国际法所承认的权利和自由的和平行使,不带挑衅之意图 ;对盟国、友邦、中立国和不友好国家的过度海洋主张不加偏袒地予以拒绝;以代表所有国家维护和加强航行自由为鹄的。显然,在这里美国政府 是从国际法、国际社会共同利益等角度,阐述“航行自由计划”的神圣性和正当性。但是，从1979年秘密制定并延续执行至今的40多年中,质疑“航行自由计划”正当性的阴影始终挥之不去,为此,美国政府不得不在相关文件和报告中屡屡予以论证和辩护。而在这一过程中,一个具有海军背景的国际法研究群体频繁现身和发声,为美国政府的政策立场“背书”,为改进“航行自由计划”划策,发挥着重要的“智囊”作用。该知识群体的“大本营”为美国海军战争学院,其中坚成员包括该校斯托克顿国际法研究中心(Stockton Center for the Study of International Law)教授詹姆斯‧克拉斯卡 (James Kraska)、中国海事研究所(China Maritime Studies Institute)主任彼德‧达顿(Peter Dutton)教授,以及荣休国际法学教授丹尼斯‧曼德萨格(Dennis Mandsager)、理查德‧格鲁那沃特(Richard J．Grunawalt)等一批老中青国际法学者。他们多有海军服役的经历,甚至不乏“航行自由行动”曾经的参与者和指挥官。进入研究界后，他们一方面立足“本职岗位”,著书立说，一方面与国防部、国务院等政府部门的立场阐述和研究报告密切配合,建言资政,从自由国际主义和现实主义两条路径论证“航行自由 计划”的合法性和必要性,造成了“航行自由计划”有效而正当的压倒性舆论,并在推动特朗普政府南海 “航行自由行动”升级转型方面发挥了“策士”作用。本文将对上述情况进行梳理和评析，以期为深入认识美国“航行自由行动”的法理依据、战略意图和发展走向增添一个新的观察维度和知识参照。
一、对“航行自由计划”实际效果的评估
“航行自由计划”是一种强调国家实践对海洋法公约解释之决定性作用的战略谋划,因此，准确评估其实际效果，是全面评价该计划的题中之义和基础性工作。美国政府高度重视这一基础工作，但却出于维护自身政策立场的目的，对“航行自由计划”的效果进行了不加批判的肯定和肆意粉饰。
1993年，美国“国防部海洋政策评估文件”对“航行自由计划”做出这样的评价:“‘航行自由计划’作为一种争取沿海国家不折不扣遵守《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关航行和飞越条款的手段，其效果令人满意；它明确而又令人信服地向国际社会展示了美国不会默认过度海洋主张的意志；它在约束那些与《公约》不相容的有关领海、毗连区和专属经济区的过度主张方面，发挥了积极的作用；不仅如此，它还促使一些国家保持其国内法与《公约》的一致。”
国务院组织专人对世界各国的“过度海洋主张”及美国采取的挑战行动进行跟踪研究。1994年，J‧阿什利‧罗奇(J．Ashley Roach)与罗伯特‧W‧史密斯(Robert W．Smith)完成了一项关于“航行自由计划”实施情况的详尽研究,并以《过度海洋主张》为标题发表，其基本结论是：作为一种使沿海国充分遵守 《公约》航行和飞越规定的“杠杆”,“航行自由计划”的效果显著。它明确而令人信服地向国际社会表明, 美国不会默许过度海洋主张。它在遏止不合法的领海、毗连区和专属经济区主张方面发挥了积极作用， 并无可争辩地有助于说服各国使其国内立法与《公约》相一致。这项研究持续至今，截至2012年共发布了三版研究报告，内容不断充实，篇幅不断膨胀，但对“航行自由计划”的肯定性评价始终未变。
与官方的肯定性结论相一致，丹尼斯‧曼德萨格也撰文称：美国海军在全球范围内常规性和经常性行使航行和飞越权利造成的一种结果是，军舰的无害通过、海峡过境通行、群岛海道通行等海洋法概念 的习惯国际法地位得以牢固确立；一些沿海国撤销了其过度海洋主张；在沿海国专属经济区内适当进行军事活动的权利得到广泛的理解和尊重；从这些回报中受益的,不仅是美国，而是所有在推动海上机动 性方面具有利益的国家。
总之,“航行自由计划”的实施，展示了美国遵守《公约》的诚意，保证了美国的航行自由权利，并对他国违背公约的“过度海洋主张”进行了有效的抗议，这是美国政府和具有军方背景学者的主流结论。不过,这种积极评价和充分肯定并非“定于一尊”,质疑和批评的“另类”声音始终存在，尽管它们可能显得微弱，却依然值得重视和分析。
早在1992年,美国海军战争学院作战系中尉指挥官詹姆士‧格里尼(James K．Greene)在《航行自由：海军“航行自由计划”新战略》研究报告中便提出了这样的结论:“航行自由计划”以挑战和矫正任何国家试图将海洋控制权扩展到国际法所允许的范围之外的企图为目的，但其12年实践的结果却并不尽如人意。在他看来，三个方面的问题削弱了“航行自由计划”的实际效果：第一，不必要的保密性给该计划的合法性蒙上了不必要的阴影；第二，计划管理者和执行者对相关国际法规则不甚清楚，把握不准；第三，冷战结束后，保持常规航行自由行动的合理性遭到更多质疑。这是较早出现的对“航行自由计划” 的效果的质疑，但其对实际政策执行的影响，我们仍不得而知。
格里尼所进行的是一种“短时段”观察，这一定程度上影响了其结论的权威性与影响力。与之不同，2016年美国海军军法检察官团中尉乔舒亚‧L‧鲁特(Joshua L．Root)所进行的一项研究，基于对“航行自由计划”35年历史数据的统计分析，并结合精细的个案考察，因此，其结论更为坚实，冲击力也更大。鲁特指出，“航行自由行动”促使一些国家撤回其“过度海洋主张”的官方断言，缺乏充分的事实证据；而他本人所进行的长时段数据统计表明：若以遭到美国海军行动挑战后撤回过度海洋主张作为评判其效果的标准，那么，“航行自由计划”的失败是确定无疑的；而以菲律宾、印度尼西亚、缅甸、利比亚为案例的深入考察也发现，没有一个国家在美国“航行自由行动”挑战和外交抗议压力下改变其国内立法，相反，在民族主义的激励下，受到挑战的国家进一步强化而非弱化了其过度海洋主张立场。乔舒亚鲁特的结论是，“航行自由计划”是促使沿海国收回其过度海洋主张的有效的法律工具，这一说法仅仅是一种美好的预期，而非铁的事实。
二、对“航行自由计划”正当性的论证
需要指出的是，格里尼、乔舒亚鲁特二人的研究意旨，不在否定“航行自由计划”，而在修正之，完善之。尽管如此，他们对“航行自由行动”实际效果的质疑仍具有重要意义，实际上触及了一个极为关键和重要的问题：“大动干戈”的“航行自由行动”是否有其必要性? 进言之，“航行自由计划”的合法性和正当性何在? 这是美国政府不能回避的问题，也是受到美国挑战的国家屡屡提出的质疑。对此，国防部长威廉‧科恩2001财年“航行自由计划”报告中有一段话，试图进行回应。报告写道：20多年以来， 美国(通过“航行自由行动”)捍卫了在全球范围内行使和维护航行和飞越自由的长期国家政策；美国的主张和行动，维护了所有国家的航行自由，确保了世界各大洋国际贸易的开放，并维护了美国武装力量的全球机动性。熟悉国际关系理论和美国外交思想的读者不难发现，这段话实际上包含了两种理路不同的外交思想：自由国际主义和现实主义——前者诉诸国际公共产品(共同利益)话语，后者突出美国的经济军事利益，但科恩却把它们“奇妙”地结合在一起，彼此呼应，用以论证“航行自由行动”的合法性。其实，这种论证策略并非美国国防部的“专利”，不妨说是对其他政府部门和军方研究人员逻辑和观点的兼收并蓄。为了清晰地揭示这些观点和逻辑，本文将对它们分而析之，先自由国际主义的论证，后现实主义的论证。概括而言，自由国际主义诉诸国际法原理，重在论证“航行自由计划”的合法性；现实主义诉诸国家利益，重在论证“航行自由行动”的必要性。
(一)自由国际主义对“航行自由计划”合法性的论证
无论作为国际关系理论流派，还是作为美国外交思想传统，强调自由民主、法律机制、自由贸易对于个人、国家和国际社会的福祉、正义和安全的意义，是自由国际主义的根本理论内核。美国政府及其策士也是基于这一理论预设，并诉诸国际法原理，论证“航行自由行动”的合法性。他们的主要论证如下：
第一，海洋从根本上具有国际性质，开放的海洋符合所有国家的利益；“航行自由”是一种关涉所有人利益的“全球公共物品”(the global public goods)、“国际社会权利”(international community right)和“最重要的共同遗产”(the most critical common heritage)，是自由国际秩序的有机组成部分。但海洋的开放和航行自由正在遭到“过度海洋主张”的严峻挑战，并愈演愈烈。“过度海洋主张”不仅有违于航行自由的国际法原则，而且对其他国家使用海洋的权利构成了实实在在的威胁。因此，美国以“航行自由行动”对“过度海洋主张”发起挑战和反对，捍卫的不仅是美国自身的合法权利，更是国际社会的公共权利，其正义性毋庸置疑，其为国际社会做出的贡献不容抹杀。
第二，少数国家的非法立场若不加以反对，其累加效应足可导致新的海洋法规范的确立，甚或引发海洋法体系的“范式转变”。联合国海洋会议美国大使、国家安全委员会海洋法跨机构小组主席约翰‧诺顿‧摩尔(John Norton Moore)以国际海峡过境通行为例，对此加以说明：不承认海峡航行自由的代价不一定会立即显现出来；最初的挑战可能是微妙的、似是而非的和有限的。但随着时间推移，共同利益将由于这些行为而遭到侵蚀：对过境通行的无端限制、对使用者的差别待遇、过境权利的不确定、管理的低效和混乱、对过境提出的政治和经济回报要求、不断升级的政治紧张局势甚至偶尔的军事对抗。而对“过度海洋主张”的有效反对，需要通过长期、持续的“国家实践”(national practice)，这是塑造新的国际法规则的法理需要。阿什利罗奇和罗伯特史密斯指出，在国际法中，“为了防止法律规则的改变或减损，各国必须持续反对其他国家试图改变这些规则的行动”。时任国防部长威廉‧佩里(William J．Perry)则补充说：美国相信，不受挑战的过度海洋主张，最终可能通过默许而变得合法。“航行自由行动”便是以此为目的的国家实践。国防部2015年《亚太海洋安全战略》报告写道：通过对沿海国家所提出的各种过度海洋主张的挑战，“航行自由行动”旨在保护国际法所赋予所有国家合法使用海洋及其上空的权利和自由其意义如何强调都不过分过度海洋主张若不加挑战，将限制美国和其他国家在世界１/３以上的海洋进行常规军事行动或演习的能力。
第三，《公约》本身为“航行自由计划”提供了合法性和必要性。其一，《公约》关于航行权利的规定是对习惯国际法的反映，美国尽管没有加入《公约》，仍将受到这些规定的制约，并享有其中的权利。其二， 作为多边谈判产物的“一揽子”协定，公约存在措辞模糊、规定不明确、回避海洋军事利用的缺陷，并给别有用心的国家做出不同的解释、限制航行自由留出了空间和机会，需要美国以自身的“国家实践”澄清《公约》模糊条款，并促使各国接受其对公约的解释。“航行自由计划”就是为此目的而设计的国家实践，旨在架起国际遵循与《公约》之间的桥梁，并为国际社会执行《公约》，建立争端解决和强制服从机制，提供有益经验和可资借鉴的范例。
理查德‧格鲁那沃特基于对国家实践的重视和对《公约》争端解决机制不足的认识，强调即便在美国加入《公约》之后，仍需维持“航行自由行动”。他认为，虽然公约第287条确定了四个争端解决机制——国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭和特别仲裁法庭，但却把与国家专属经济区生物资源相关争端排除在有拘束力的争端解决事项之外，并且允许缔约国在涉及邻国间海洋边界、军事活动、执法活动等问题以及联合国安全理事会依《宪章》行使其职权之情形，选择不参加有拘束力的争端解决程序；此外，公约附件六第32条第２款规定，国际法院、国际海洋法法庭、仲裁庭及特别仲裁庭的裁判，“除在当事各方之间及对该特定争端外”没有拘束力。上述规定不可避免的情形是，国际法庭、各仲裁法庭和国际法院所作的裁判并非一锤定音，其对《公约》中有争议的用语的意义的表述，将再经解释，从而需要国家实践继续在《公约》语言表达的演变方面发挥重要作用，如果不是主要作用。
面对过度海洋主张，在外交抗议之外，为何仍需要采取军事行动去宣示权利？这是海军策士们论证“航行自由计划”合法性的关键问题、重点所在。为了回答这一问题，他们一方面诉诸习惯国际法原理，坚信持续和长期的国家实践可能发展成为习惯国际法准则，并获得对那些默许其形成和发展的国家的法律约束力。恰如时任国务院海洋事务法律顾问大卫‧科尔森(David Colson)所指出的：“航行自由计划”承担着“清晰表明维护航行自由权利，以及如其所望地塑造习惯国际法的国家意志”的使命。另一方面，他们从国际条约，特别是《维也纳条约法公约》中寻找法理依据。根据《维也纳条约法公约》第31条的规定——条约的解释需要考虑“嗣后条约适用中的(国家)实践”——美国法学家高度重视作为“国家实践”的“抗议”(protest)的国际法发展意义，认为其有助于三个目标的实现：挑战与本国利益不符的习惯国际法的发展；使国家摆脱新出现的国际法规范发展的束缚；促进其自身观点被接受为适当的国际法律规则。不止于此，他们进一步强调：抗议要达到引导国际法习惯规范发展的目的，仅靠一纸外交声明显然不够，尚需实质性行动实践的支撑。丹尼斯曼德斯格尔指出，事实胜于雄辩，只有得到武力支持的外交抗议，才更有法律意义；“外交抗议和权利行使”“都是维护航行自由所必需的手段”。1983年，时任海军副司令法律顾问丹尼斯‧诺伊茨(Dennis Neutze)坚持认为，对《公约》模糊条款的最清晰解释，应该是“那些以《公约》规定为基础的航行权利的真正行动性实践”；通过行动性实践，美国可以清晰地展示其对《公约》语言的理解，塑造习惯国际法的发展，并界定非《公约》签署国的权利和义务。他表示，美国“必须以一种确保《公约》语言被恰当解释的方式继续其武装力量行动，向世界展示美国维护其航行自由的坚定决心”。“航行自由计划”缔造者之一埃利奥特‧理查德森(Elliot L．Richardson)则强调，“航行自由计划”必须长期进行下去，因为“任何习惯国际法原则的存续，均有赖于遵守原则的实践的持续进行”。
总之，美国政府及其海军策士断言，习惯国际法和国际条约所赋予的“国家实践”在发展和确认国际权利方面的重要性，证明了国家进行军事宣示活动的必要性与合法性，因此美国的“航行自由计划”，特别是“航行自由行动”，具有坚实的国际法依据。
(二)现实主义对“航行自由计划”必要性的论证
除了诉诸习惯国际法和国际公约法律原理之外，美国政府及其策士还依据现实主义国际关系理论， 从国家军事安全需要的角度，论证维持和强化“航行自由计划”的必要性。两相比较，自由国际主义的法理论证在逻辑上复杂些、严密些，在话语上也充满了自由、法制、全球利益等国际主义的“粉饰”；现实主义则诉诸国家利益，尤其突出军事战略利益的重要性，其论证思路简单明了，话语体系直白峻急，充满压迫感。
现实主义论证的上述特征，首先反映在美国政府出台的一系列军事安全战略文件中。1994年国防部《国家安全与海洋法公约》白皮书指出：美国目前是，并将继续是一个拥有全球利益的全球性大国；保护这些利益，需要美国在全球范围内的安全承诺，也需要美国在其利益受到威胁时动用军事力量的意愿和能力；有效使用这种力量的关键支柱，是美国武装部队的机动性、前沿存在和战备状态，他们虽然得到《公约》的支持，但仍然需要建立和维护“航行自由计划”，以承担起反对过度海洋主张的责任。2005年美国《国家海洋安全战略》报告指出，美国国家海洋安全战略以“三大原则”为总体指导：第一，维持海洋自由是国家头等大事(top national priority)；第二，美国政府必须促进和保护商业，以确保海运的不间断流动；第三，美国政府必须促进受欢迎的商品和人员的跨越国境流动，同时排除危险人物和物质的入境。可见，这“三大原则”实为“一大原则”，即“海洋自由原则”。报告强调，船舶在国际水域自由航行、(领海)无害通过、国际海峡过境通行以及进出港口的权利，是国家安全的基本要素；国家之间自由、持续和不受威胁的交往是一种基本的全球自由，有助于确保世界经济的顺利运转。根据海洋安全战略报告的上述指导原则，海军部在2007年财政预算申请报告中强调，确保海洋自由，是美国海军的历史使命，也是当代确保地区性和全球性和平与稳定的需要。《2011年国家军事安全战略》报告从海洋为“全球公域”的广阔视野出发，论证航行自由的重要性，强调“确保共同使用全球公域和网络空间，是美国国家安全的一个核心方面，也是一项持久性使命海域(maritime domain)使美国军队的大部分前沿部署和维持以及支撑全球经济体系的贸易成为可能”。从美国自身利益出发，尤其从军事安全利益出发论证“航行自由行动”的必要性，是上述战略文件的共同特征。
相对于官方正式文件表述，美国海军策士在论证中所流露出来的对军事安全关切的热衷和急迫之情，有过之而无不及。竭力突出海上机动性的战略意义，渲染航行自由受损的危险性，是他们论证的共同特征。理查德‧格鲁那沃特认为，维护公海行动自由以及领海和国际海峡的通行权对于美国的重要性，怎么强调都不过分：“海军部队在威慑潜在侵略方面特别有效，因为他们具有灵活性和机动性，能够在世界范围内对危机局势作出反应，而且在这样行动时，不会产生伴随军事力量进入外国领土而来的政治纠纷。”罗奇和史密斯指出，作为世界上最强大的海军力量，美国“需要海上机动性”，需要投送海军力量的合法权利最大化：“即便美国拥有可以在他认为正当的地方、以正当方式开展行动的军事力量，但若这种力量运用的合法性得到普遍承认，那么其行使成本无疑将会大幅度降低”；反之，“遭到削弱，那么美国遭受的损失要比其他国家大得多”。丹尼斯曼德萨格尔则更明确地指出，如果没有“航行自由计划”的存在，“美国投送军事力量，提供后勤保障，维持前沿存在，履行灾害救援、人道主义援助和非战斗人员撤离等使命的能力，将受到严重阻碍”。詹姆斯克拉斯卡强调：全球航行自由， 是海洋权力的基石，也是美国行使国家军事力量的必要条件；海上行动完全有赖于全球公域内的战略机动性和战术灵活性；对海军作战来说，不受阻碍海上过境通行，甚至比火力的概念更为重要；此外，航行自由也是全球经济繁荣的基础。显而易见，这些论证所运用的都是赤裸裸的现实主义的语言和逻辑。
高度关注军事安全利益的现实主义，一旦与对自身军事力量的高度自信相结合，便很容易地滑向了单边主义和黩武主义。2011年8月，美国传统基金会刊物《背景材料》(Backgrounder)发表了史蒂文‧格罗夫斯(Steven Groves)的文章《确保美国的航行权利和自由不需要加入《公约》，就“旗帜鲜明”地表达了一种单边主义和黩武主义的海洋政策主张。文章认为，1982年《公约》通过之前的200余年及之后的30余年，美国依靠已有的国际法习惯、强大海军以及“航行自由计划”的外交抗议和军事宣示行动，成功捍卫了他的航行权利和自由。因此，美国为保卫其海洋大国权利，并不需要加入这个“存在严重缺陷的”(deeply flawed)多边条约，只要维持一支强大海军就足够了。尽管这种反对美国加入《公约》的主张并未主导整个美国政界，但鉴于当今美国社会保守主义大行其道，大环境有利，尤其鉴于该文作者目前正担任特朗普总统的特别助理和白宫副新闻秘书，身份特殊，其煽动性和影响力不容小觑。
三、对“航行自由计划”的批判
对“航行自由计划”本身以及美国政府和海军策士的肯定性论证，为数不多的美国国际法学者并不苟同，其中加以系统批判和反驳的，当推威廉‧艾克维斯(William J．Aceves)和阿米泰‧埃齐奥尼(Amitai Etzioni)。
艾克维斯为加州大学洛杉矶分校法学院福特基金学者，学术领域兼跨国际法与国际关系。他于1996年发表长篇论文，较早对“航行自由计划”及相关论证提出了批评。艾克维斯的批评从两个层面展开。从法理层面上，他指出美国政府及其策士们的论证和政策行为存在两个方面的错误：第一，对其所依据的习惯国际法的解释存在片面性，即仅仅强调国家实践的重要性，却有意回避习惯国际法构成的另一个要件——“法律确信”原则(doctrine of opinio juris)。他指出，法律确信原则主张国家应确信其一贯的行为是基于国际法义务的要求，而美国的“航行自由行动”以及美国政府的断言——美国必须采取行动，否则会输掉有关航行自由的斗争——并没有获得其他国家的普遍认可，是缺乏事实依据的“无的放矢”(misplaced)，因此有悖于法律确信原则，也不会被默认为习惯国际法规则。第二，为挑战“过度海洋主张”而依赖于“航行自由”这种军事行动，其实并非必要。一则，军事行动并非抗议某一主张的唯一方式；如果一项外交抗议迅速而明确，并同时得到其他国家的合法配合，足可抵消一项海洋主张的持续发展，根本无需采取军事行动。二则，认为行动性抗议是伸张国家实践的唯一手段的观点赞同者少之又少，难于在国际社会取得主流地位。在规范层面(a normative critique)，即国际正义和美国国家形象层面上，艾克维斯的批评可归纳为三点：第一，美国所坚持的国家实践决定国际法状况的观点，对小国明显不公，因为小国不具备美国那种诉诸航行自由行动伸张自己法律观点的武装能力，更无力对美国海军的“入侵”(incursion)发起有效抵抗；第二，“航行自由行动”具有引发武装冲突的高风险性，当受到挑战的国家与美国一样，具有通过国家实践伸张其海洋法立场的坚定决心和军事能力时，暴力冲突便在所难免。第三，美国所坚持的观念——国家必须采取对抗行动，哪怕可能导致暴力冲突，否则会丧失其在国际法下的权利——违背了《联合国宪章》和《公约》第279条所倡导的和平解决争端的基本原则，不无滥用权力的嫌疑和倾向，因为美国所挑战的“过度海洋主张”本来就充满争议，也并非不存在和平解决争端的可能性，而美国却不分青红皂白，一律动用武力，诉诸冲突性手段，实质上是一种“强权即公理”的霸道逻辑。总体上看，艾克维斯重视和平、正义等国际法基本原则，主张美国超越国家利益的狭隘视角，合国际道义的国家政治行为影响国际法的良性发展。也正是基于这样的认识，他并未全盘否定“航行自由计划”，而是建议强化和突出其双边和多边外交手段，在捍卫美国航行权利的努力中，多寻求外交解决方案，避免一味采取对抗性行为。
如果说艾克维斯对美国“航行自由计划”提出的是一种“建设性批判”，那么，乔治华盛顿大学国际关系教授的阿米泰‧埃齐奥尼的批判则是“破坏性的”，旨在动摇该计划的神圣性与正当性。埃齐奥尼的“圣象破坏”运动，是从反驳官方对“航行自由计划”的正当性论证入手的，他“左右开弓”，依次对自由国际主义的论证和现实主义的论证展开批驳。
埃齐奥尼首先指出，自由国际主义的论证在一些方面偏离了自由国际主义的轨道。第一，对所谓“过度海洋主张”的认定，缺乏公认的国际法标准，完全以美国独家主观意志为标准，体现了美国的“霸道”(hegemon)，实际上已经走到了通过外交手段和国际制度解决分歧的自由国际主义基本假设的对面。埃齐奥尼分析道，根据美国政府的说辞，世界上其他国家提出的海洋主张是否“过度”、对国际法和《公约》的解释是否正确，均由美国自行决定，并单方面动用其武装力量执行美国的规则。所以，在这场游戏中，美国同时扮演了原告、法官、陪审团和“刽子手”(executioner)的角色，或正如人们经常指责的那样，美国在扮演世界警察的角色。这显然是一种与自由国际秩序相去甚远，却与霸权极为接近的行为模式。第二，美国对于“海洋法”不同解释的处理方式简单粗暴，暴露了美国立场的“荒谬”。在埃齐奥尼看来，国际法的地位并非“航行自由计划”捍卫者所说的那样不证自明；一切法律，包括国内法和宪法，当然还有国际法，都要经过不同的解释和修订，而且在由谁来执行这些法律方面也存在着分歧。这是一种正常现象，《公约》也不例外。就《公约》而言，对于法律的意义以及利用多边机制和机构来确定应遵循何种解释上，它存在着容纳合法分歧的巨大空间。但“航行自由计划”以美国标准为标准，不允许不同解释的存在，实际上暴露了美国立场的“荒谬”(odd)———声称自己是唯一愿意并有能力保护作为自由秩序之关键因素的航行自由的国家，但却拒绝加入这个把航行自由神圣化的条约。总之，航行自由的确是以规则为基础的自由国际秩序的重要组成部分、一项重要的公共产品。但是，“航行自由行动”的正当性却不能通过对这一秩序本身价值的调用和呼吁得到论证，因为这一秩序的核心是共识建构、外交磋商和多边机制，而非单方面的裁决和通过军事手段强制执行。总之，美国政府及其策士对“航行自由行动”的自由国际主义辩护在许多方面偏离了自由主义应有的轨道，因而是软弱无力的。
其次，对于现实主义的论证，埃齐奥尼提出两点具体批评：第一，军事宣示行动并非保证航行自由的最佳途径，而是增大了安全风险。冷战时期美苏黑海撞船事件、近期中美海军频繁对峙充分说明了这一点。从现实主义的观点来看，即便为了维护安全利益，也应先采取低风险措施，而不应急于从事高风险军事活动。军事宣示行动不宜作为对抗“过度海洋主张”的首选步骤，而应作为外交和多边步骤失败时的备选方案。第二，“过度海洋主张”危害美国国家安全的断言笼统而可疑。因为美国所称的“过度海洋主张”，实际上在“过度”程度和“违法”程度上并非整齐划一；其中一些主张，或并非完全不合情理(比如要求运载核武器和其他有毒物质的船舶行使无害通过时的事先通报或许可)，或并不会对美国的安全构成实质性威胁(比如孟加拉、马耳他等小国提出的军舰无害通过的事先通报主张)，但美国却不问青红皂白，一体视为“过度”主张并付诸军事挑战行动，从而无端加剧了紧张局势。
根据以上观察，埃齐奥尼不无深刻地指出，对“航行自由计划”的现实主义辩护，涉及的其实是如何界定美国的世界角色的深层问题。在他看来，美国需要维持其全球武装力量投送能力，并因此必须保证其航空母舰战斗群和其他海军资产自由调遣、自由机动的主张，实质目的在维护其霸权地位；“航行自由行动”就是那个赢得了冷战的“自信、强大、奉行单边主义的美国的遗迹(relic)”，是美国霸权时代的“遗迹”。埃齐奥尼希望，在新的地区性大国崛起，美国霸权地位动摇，“航行自由行动”合理性遭到质疑的新形势下，美国政府能够彻底审查并大幅收缩“航行自由行动”；但对此前景能否如其所愿地发生，他不敢妄加肯定。埃齐奥尼对美国政府及其策士的反驳是极其犀利的，其否定“航行自由计划”的彻底性在美国学界也罕有其匹。
艾克维斯、埃齐奥尼等人的直言批判固然弥足珍贵，对于揭示美国“航行自由计划”的霸权主义本质颇具启发意义，但在肯定和颂扬占压倒性优势的舆论氛围下，在保守主义甚嚣尘上的政治潮流下，却难以传递至政策层面，改变美国政府的“海洋自由计划”。做到这一点的是后者，而不是他们这样的“狷介之士”。2015年以来，美国在南海“航行自由行动”的升级和转型证明了这一点。
四、海军策士与南海“航行自由行动”升级转型
2015年９月17日，美国参议院就国防部亚太军事安全战略举行听证会，到会国防部证人表示，2012年以来，美国没有在中国占有的南沙陆地构造周边12海里内实施过航行自由行动。此言一出，引发了美国国内关于美国是否应立即实施这一行动的公共辩论。反对的意见认为，这样的行动会激怒中国，并为中国提供实现其占有的领土军事化的借口。支持的意见则称，搁置“航行自由行动”将导致诸多恶劣后果：一是对“航行自由计划”基本理论的背离，带来航行自由权利萎缩的风险；二是与美国对南海地物主权争议不采取立场的政策不一致，等于默认了中国对这些岛屿的主权；三是有效地“奖赏”而非遏制了中国在南海的武断行为，从而潜在地鼓励了进一步的此类行为。面对分歧的公众意见，奥巴马政府在慎重权衡利弊得失之后，决定于10月份在渚碧礁水域实施航行自由行动。从此时起，南海成为美国海军实施“航行自由行动”的重点水域。
显然，海军策士的“风险提示”在奥巴马重启南海“航行自由行动”决策中发挥了作用。不仅如此，他们对随后的“航行自由行动”密切跟踪，及时评论，“建言献策”，推动了美国在南海“航行自由行动”的升级转型。
２０１５年１０月２７日，由导弹驱逐舰“拉森”号(Lassen)和一架PＧ８巡逻机进入渚碧礁１２海里领海以内。为了表明这次行动的非挑衅性，避免与中国军队发生冲突，美国提前两周发布了警告。行动结束后，美国行政当局对此进行了说明，但却引起美国观察人士的不满和批评。参议院军事委员会主席麦凯恩向国防部长卡特写信，要求澄清“拉森”号驱逐舰的行动细节，认为如果“拉森”号在穿越渚碧礁12海里范围内时没有实施军事行为，且被描述为“无害通过”，则实际上等于承认该海域是中国领海，将适得其反地加强了中方主张的合法性。詹姆斯克拉斯卡也出于同样的理由，称“拉森”号的行动是一次“搞砸了的过境”(flubbed transit)。此后，奥巴马政府又在南海实施了3次“航行自由行动”，包括2016年１月29日，美国驱逐舰“柯蒂斯‧威尔伯”号(Curtis Wilber)在西沙中建岛附近实施航行自由行动；2016年５月10日，美国驱逐舰“威廉‧劳伦斯”号(William P．Lawrence)在南沙永署礁１２海里领海内实施无害通过；２０１６年１０月２１日，美国驱逐舰“迪凯特”号(Decatur)在西沙群岛附近实施“无害通过”。据分析，“迪凯特”号在行动中采取的方式并非为“无害通过”，进行了飞机起降、救生演练等活动。这表明，奥巴马政府任内在南海实施的最后一次“航行自由行动”，朝着更具挑衅性的方向迈出了一步。这暗合了海军策士们的建议，也为特朗普政府强化在南海的“航行自由行动”探了路。
特朗普上台４个月后，开始在南海实施“航行自由行动”。2017年５月25日，美国导弹驱逐舰“杜威”号闯入南沙美济礁周边６海里水域以内，还进行人员落水救援演练。对此，美国官员称：“杜威”号在执行“正常操作”(normal operations)和演练。其言外之意是，美国所宣示的，不是领海无害通过的有限权利，而是海洋自由——一种领海之外的公海和专属经济区之内的合法权利。也就是说，“杜威”号行动意在展现美国政府对南海水域公海法律地位的认定，否定中国对于美济礁的领土主权。
2017年度，美国海军共在南海实施了5次“航行自由行动”，除了具有“示范意义”的“杜威”号的行动外，还包括：７月２日，美国海军“斯特蒂姆”号(Stethem)导弹驱逐舰进入西沙中建岛12海里领海以内水域；10月８日，美国海军“约翰麦凯恩”号(JohnS．McCain)导弹驱逐舰进入美济礁12海里领海以内水域；10月10日，“查菲”号导弹驱逐舰进入西沙群岛海域实施“航行自由行动”。
2018财年，美国海军共在南海实施了５次“航行自由行动”，包括1月17日“霍珀”号(Hopper)在黄岩岛的行动、３月23日“马斯廷”号(Mustin)在美济礁的行动、５月27日“安提坦”号(Antietam)巡洋舰与“希金斯”号(Higgins)驱逐舰在西沙群岛的行动、９月30日“迪凯特”号在南沙群岛的行动、11月26日“钱斯洛斯维尔”号(Chancellorsville)导弹巡洋舰在西沙群岛的行动。其中，５月27日“安提坦”号和“希金斯”号在西沙群岛的航行和军事演练活动，是公开报道中美军首次动用2艘军舰开展的“航行自由行动”，规模增大，演练内容增多，挑衅性更加明显。
进入2019年以来，美国在南海实施“航行自由行动”的频率大幅升高，截至９月13日，实施行动６次，已经超过了上一年度的总和。11月20日，美海军濒海战斗舰“加布里埃尔吉福兹”号(Gabrielle Giffords)进入南沙群岛水域巡航；次日，导弹驱逐舰“韦恩迈耶”号(Wayne E．Meyer)进入西沙群岛水域巡航。这样，2019年的南海“航行自由行动”达到8次，创造了历史记录。
显然，特朗普上台后，美国对南海的“航行自由行动”呈现出一些引人注目的新变化和新特点。中国学者张烨对此的归纳是：行动审批权限下放，舆论炒作减弱，军方自主权提高，常态化、机制化日益明显；同时，行动频率增大，与实战准备结合更加紧密，行动样式对我挑衅性增强。北京大学海洋研究院“南海战略态势感知”计划研究报告则在指出特朗普政府的“航行自由行动”频率和烈度双双显著上升的同时，进一步注意到美国针对西沙和南沙采取了不同的行动方式。
特朗普政府对南海“航行自由行动”调整和发展的动因，一方面是特朗普实施“印太战略”和与中国进行战略竞争的需要，另一方面是海军策士主流认识传导至政策层面的结果。在后一方面，詹姆斯克拉斯加和彼德达顿发挥了重要作用。
克拉斯加所做的工作，主要是从法律地位上对南海地物(features)分门别类，并提出相应的法理依据，用于指导实施有针对性的军事行动。他把南海地物划分为三类。第一类为“主权存在争议的南海地物”(以南沙群岛为主)，可视为“无主地”(terra nullius)，不处在任何国家主权之下；由于美国没有承认中国对这些地物的所有权，也就没有义务遵循理论上的领海(无害通过)要求；若美国不承认任何国家对这些地物的所有权，那么就没有义务遵循理论上的领海规范，可以根据《公约》第87条，实施公海自由权利。第二类为主权所属已经明确但地理性质不明确的地物，若为低潮高地，即便经过剧烈改造，成为人工岛屿，设有人工设施，也不具备拥有海洋区域的资格。对于这类地物，美国也可以实施公海自由权利， 包括穿越其周边12海里水域的权利。第三类为主权所属已经明确且具有拥有12海里领海的地物，则所有国家的军舰和商船(飞机除外)都可享有领海无害通过的权利。
不难发现，这种南海地物法律地位分类隐含着对中国南海政策立场——“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权”——的否认。考虑到南海岛礁领土主权大多存在争议的客观现实，这种南海地物分类和采取相应军事行动的政策设计可能产生的一大国际法后果，便是南海的“公海化”。
在克拉斯加这里，南海“公海化”的主张是隐含性的，彼德达顿接续其思路并更进一步，提出了实现南海“公海化”的政策路径，即把在南海的“航行自由行动”升级为“常态化海军行动”(routine naval operations)。达顿是在对２０１７年５月“杜威”号巡航美济礁行动进行评论时提出这一政策路径的。评论中，达顿对国防部发言人未能明确“杜威”号行动的性质和宗旨表示遗憾——该行动到底是一场“自由行动”，旨在挑战中国政府的狭隘的国际法主张，还是“对航行自由的正当的和常态化的行使”(a rightful and routine exercise of navigational freedoms)，旨在向该地区发出再保证的信号，并显示美国捍卫世界海洋规则的决心。在他看来，对二者严加区别并非无关紧要：第一，“航行自由行动”乃针对“过度海洋主张”而来，然中国至今尚未明确南沙群岛的领海基线，所以，在不存在具体法律主张的海域实施正式的“航行自由行动”，属“师出无名”，是错误的；但美国海军“可以也应该在南沙群岛水域‘径直’(simply)行使完全而合法的公海自由”———这是在不存在需要挑战的过度主张的海域内的恰当政策工具。第二，将常规海军行动与功能狭隘的“航行自由行动”混为一谈，造成了一些毫无必要的麻烦，包括将“航行自由计划”政治化，模糊了向中国和该地区其他国家发出的信息，削弱了其对中国行为的影响， 降低了该计划的全球性效力等。而且，“航行自由行动”并非反击中国日益增强的海洋主张的唯一可行的行动手段，也不是发生于全球范围内的对航行权利的各种非法限制的唯一补救办法，而是以常态化实践来维护航行自由的综合努力的一小部分。“对自由航行的持续实践，而非应激性的‘航行自由行动’， 才是回应中国在南海的强硬态度的最佳政策”。总之，在达顿看来，相较于功能狭隘的“航行自由行动”， 常态化的海军行动更适用于南海地区，是向中国传递美国政策红线信号的更好方式，也是否定中国对南海岛礁的领土主权、实现南海“公海化”的更佳政策选择。基于这样的法理认识，达顿呼吁美国政府表明态度：美国海军在南海所执行的是“航行自由的常态化作业”，而非“航行自由行动”。
从最近３年美国在南海实施“航行自由行动”的实情看，上述国际法认知逻辑显然已传导至政策层面，其结果便是南海“航行自由行动”在实施频度和执行形式上的增加与调整。因此，克拉斯卡对特朗普政府在南沙群岛美济礁所开展的“航行自由行动”表示赞赏，认为这是“正确的”挑战，美国应在南海持续开展这类行动。美军在南海的军事行动最终走向达顿等人所主张的“航行自由的常态化作业”亦未可知。
除了别有用心的法理逻辑外，超越“航行自由行动”、将美国海军在南海的行动“常态化”的更大推动因素，是特朗普政府雄心勃勃的印太战略和与中国的战略竞争。在此战略语境下，美国决策层和观察家正在从印太战略和中美战略竞争的高度，评估在南海的“航行自由行动”。2017年出台的《美国国家安全战略报告》把印太地区列为美国区域安全的首要关切，而中国在南海的活动又被视为对“自由开放的印太”(a free and open Indo Pacific)的最大威胁。基于这种认识，报告把强化海洋自由承诺、维护自由开放的海上通道、重振与菲律宾、越南、马来西亚等的海上伙伴关系等确定为美国在印太地区的优先行动，针对中国指向性十分明显。
不过，从中美战略竞争角度思考南海“航行自由行动”动向的集中体现，是２０２０年４月，美国国会研究处(Congressional Research Service)提交的《美国与中国在南海和东海的战略竞争：背景及国会需要审议的问题》报告。报告对南海问题的中美战略竞争本质直言不讳，强调：在大国竞争再度兴起的国际安全环境下，南海已成为中美战略竞争的舞台；在南海与中国展开战略竞争，是特朗普政府对中国采取更具对抗性的总体方针的组成部分，以及特朗普政府推动构建“自由开放的印太”的努力的组成部分。报告指出，南海对于美国具有重要的战略、政治和经济意义，而近年来中国在南海的行为———岛礁建设、基地建设以及海军维权行动———已引起美国对中国实际控制南海的极大忧虑。报告分析了美国与中国在南海和东海进行战略竞争的总体目标和具体目标。总体目标包括：履行美国在西太平洋的安全承诺， 包括对日本和菲律宾的条约承诺；维持和加强美国领导的西太平洋安全架构，包括美国与条约盟国和伙伴国的安全关系；维持对美国及其盟友和伙伴有利的地区力量平衡；捍卫和平解决争端的原则，抵制“强权即真理”的国际事务取向；捍卫海洋(航行)自由原则；阻止中国成为东亚霸主。具体目标包括：劝阻中国在南海继续进行以下活动：基地建设，向南海基地转移军事人员、设备和物资，在黄岩岛的造岛和基地建设，宣布南沙地物的直线基线或虚报南沙上空的防空识别区；鼓励中国减少或者终止在钓鱼岛水域的海上军事行动；停止向菲律宾占领的南沙岛礁施压，为菲律宾渔民进入黄岩岛和南沙群岛附近水域提供更多便利；采纳美国/西方关于海洋自由的定义，接受并遵守2016年７月仲裁庭对菲律宾和中国南海仲裁案的裁决。报告指出，为实现上述战略目标，特朗普政府采取了包括支持航行自由原则、实施“航行自由行动”在内的诸多“关键性”政策，但在“航行自由行动”的战略效果评估上，报告接受了美国观察界的判断：“航行自由行动”可以直接支持美国捍卫海洋自由原则的总体目标，但对于其他目标的实现，只是提供了间接的、边缘性的支持，甚至根本没有支持。显然，以此推理，超越“航行自由行动”，扩大美国海军在南海的军事活动，是支持美国与中国的战略竞争的必然选择，而升级“航行自由行动”只是在这一进程上迈出的第一步。
需要指出的是，《美国与中国在南海和东海的战略竞争：背景及国会需要审议的问题》报告很大程度上是海军策士“集体智慧的结晶”。实际上，该报告的主体内容采自2018年５月的国会研究处报告《涉华海洋领土和专属经济区争端》，而这一报告的作者罗纳德‧奥罗克(Ronald O’Rourke)则是一名资深海军事务分析家。海军策士对美国南海“航行自由行动”的政策影响，由此可窥见一斑。
五、结 语
从官僚政治的角度分析，美国海军策士对“航行自由计划”正当性的“精心”论证、对升级转型“航行自由行动”的竭力呼吁，不无狭隘部门利益算计的嫌疑。毕竟，在美国霸权衰落、军种结构大调整的形势下，防止海军被“瘦身”的办法之一，便是宣扬海军对于美国全球军事安全战略的意义，并扩大海军全球巡航的数量与范围。渲染中国南海开发活动对美国战略利益的威胁，借机升级转型“航行自由行动”， 无疑是实现上述目的和利益的一条捷径。
然而，狭隘的部门利益动机决定了海军策士对美国“航行自由计划”正当性的论证的主观片面性和
逆潮流性。所谓“主观片面性”，指他们的论证是“美国中心式”的，不仅利益依归指向美国，而且所引用的材料也源于美方媒体，对受到挑战的国家的立场和相关报道视而不见、刻意回避，更不能从对方立场思考问题，从而影响了学术研究所需要的客观性与中立性。所谓“逆潮流性”，指他们虽然在论证中诉诸《公约》，“入乎其内”，“死抠”《公约》条文，只为从中寻找支持其绝对航行自由主张的法理依据，却不能“出乎其外”，从国际海洋法发展的大趋势、大潮流定位美国的海洋法政策立场，结果走到了进一步限制航行自由，特别是限制海洋军事活动的国际海洋法发展大趋势的反面。这一点，对于深化对海军策士们的论证的认识尤其重要。
如果说《公约》在沿海国的经济和安全利益与海洋大国的航行利益之间达成了平衡，那么，《公约》生效以来，进一步限制航行自由，特别是限制海洋军事活动则成为国际海洋法发展的基本趋势。《公约》所确立的和平利用海洋原则的日益深入人心，以及不断高涨的环境意识，成为继沿海国的经济利益诉求之后，推动海洋法朝着进一步限制海洋自由方向发展的新动力。
在新原则、新诉求的引领和支持下，世界各国对海洋自由的限制手段也超越了以往所谓的“管辖权
的漫延”(creeping jurisdiction)——即不断把更大海域置于国家管辖权之下，而是在《公约》划定的海洋区域内(领海、国际海峡、群岛水域、专属经济区等)，尤其在美国极为关注的专属经济区内“深化管辖权” (thickening jurisdiction)。“深化管辖权”概念是澳大利亚学者萨姆‧贝特曼(Sam Bateman)、唐纳德‧罗斯威尔(Donald R．Rothwell)等人在2000年提出来的，用来指称沿海国在其专属经济区采取的两种行为：一是进一步加强对依法可行使管辖的活动的管辖，二是将管辖权扩大到通常被认为不属于沿海国管辖权范围内的活动。他们指出，前一种情形的例子包括提高海运环境控制标准、限制海洋科研活动等，后一种情形则包括设立安全区和禁止军事活动等；其中，对专属经济区内军事活动施加限制，是“化管辖权”活动的典型，正在成为一种普遍的发展趋势。
夏威夷大学法学院教授乔恩‧范戴克(Jon M．VanDyke)是享誉世界的海洋法问题专家。他在2005年的一篇文章中，考察了沿海国在其专属经济区内对航行自由施加的种种限制，得出结论认为专属经济区中航行自由等同于公海中的航行自由的说法已经不再准确。2007年，他进一步扩大研究视角，把相关管理文件的新发展和国家在国际海峡中限制航行自由的实践纳入考察，得出结论：由于沿海国对生态、经济和安全方面的关切，航行自由受到的限制有增无减；新的国家实践已经持续地改变了《公约》所确立的航行利益与其他国家利益之间的平衡；而且，沿海国限制航行自由、限制专属经济区内的军事活动的主张和实践已经被国际海事组织、国际原子能机构和太平洋岛国论坛(the Pacific Islands Forum)等区域和全球性组织所接受；“在这一演进过程中，航行自由似乎正在消失”。
总之，限制绝对航行自由、限制海上军事活动正成为国际海洋法发展的大趋势、大潮流。美国不断
强化以海上军事活动自由为核心诉求的“海洋自由”概念，并升级作为其实现手段的“航行自由计划”，显然与这一大趋势、大潮流背道而驰。从这一宏观视角看，美国海军策士无视大潮流、单纯从美国视角出发的“正当性”论证，其正当性和科学性其实都是值得商榷的。当然，我们不能因此而对他们的论证和建言嗤之以鼻、不屑一顾，相反，密切跟踪、深入分析，才是我们应该采取的态度。因为，海军策士们的研究成果和舆论发声，往往是美国政府立场的“风向标”和“催化剂”，既反映了美国执行“航行自由行动”的历史经验，又影响着其未来走向。本文的研究证明了这一点。
